1月30日，《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（下称《纲要》）正式公布。以变应变、主动作为，成为上海“十四五”主要指标变化背后的一个基本逻辑。

相对于“十三五”，《纲要》中的主要指标体系发生了较大的变化。一是主要指标从25个减少为20个，常住人口数、服务业增加值占全市生产总值比重等5个指标没有出现在主要指标中。二是新增指标大幅增加，新增（9个）占比高达45%。

进入新发展阶段，上海需要率先探索服务构建新发展格局的有效路径，成为国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。

商务部国际贸易经济合作研究院产业所所长崔卫杰对第一财经记者表示，当前需要解决的新问题主要是如何通过更深层次改革、更高水平开放，更好服务经济高质量发展，更好满足新发展格局需求。

“这主要表现为两个核心问题。”崔卫杰说，一是如何从过去主要依赖国内低成本要素资源，向集聚全球高端要素资源、推动创新驱动转变，更好服务经济高质量发展；二是如何从商品和要素流动型开放为主，向规则、规制、管理和标准的制度型开放转变，推动国内改革与对外开放深度融合和高度统一，实现内外政策的协调互动，更好地推动形成双循环新发展格局。

20个指标里的变化

《纲要》中，上海设置了20个为主要指标。其中11个指标沿用了“十三五”规划，另外9个则是“十四五”的新增指标。

这9个新增指标分别是：每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济增加值占全市生产总值比重、金融市场交易总额、单位建设用地生产总值提升、单位生产总值二氧化碳排放降低、大气常规污染物年均浓度、森林覆盖率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、生活垃圾回收利用率等。

比如，“金融市场交易总额”这一指标替代了“金融企业直接融资占全国社会融资规模比重”。《纲要》提出，到“十四五”期末，金融市场交易总额预期达到2800万亿元。2020年底，这一指标为2274.8万亿元，增长17.6%。

金融市场交易总额是指上海主要金融要素市场成交额，包括股票、债券、期货、货币、外汇、黄金等要素市场，反映的是上海金融市场交易的活跃程度，也是衡量“五个中心”能级的关键指标。

此外，“每万人口高价值发明专利拥有量”这一指标也替代了原来的“每万人口发明专利拥有量”，所谓的高价值发明专利，是指经国家知识产权局授权且在有效期内的战略性新兴领域、在海外有同族专利权、维持年限超过10年、有许可他人实施收益或实现质押融资，或者获得国家科学技术奖、中国专利奖的发明专利。

按照预期，到2025年，这一指标要达到30件左右。

此外，这些主要指标体系还更加突出了质量、结构和效益导向。

比如，上海用“单位建设用地面积生产总值提升20%”的指标要求，替代了“建设用地总量”，通过提高每平方公里建设用地创造的生产总值，来努力提高经济密度，体现“亩产论英雄”的导向。

1月25日，上海市委书记李强在参加上海市政协十三届四次会议“强化‘四大功能’，服务新发展格局”专题会议时指出，进入新发展阶段，做强功能是上海推动高质量发展的必由之路。要全面强化“四大功能”，不断提升城市能级和核心竞争力，努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，更好融入和服务新发展格局。

经济发展格局的变化

基于这些指标体系的导向性变化，上海的经济发展格局也将发生变化。

最为突出的，就是新增指标所提出的数字经济。

《纲要》首次将“数字化转型”单列一章，并将“数字经济增加值占GDP比重”新增为20个核心指标之一。对于数字经济增加值占全市生产总值比重，《纲要》提出的目标是——2025年超过60%。

1月25日亿欧智库联合天眼查发布的《2021上海市数字经济发展研究报告》（下称《报告》）显示，上海数字经济的GDP占比超过50%，高于全国平均水平。大量高新企业和新基建相关企业为上海数字经济发展提供了支持和保障。

《报告》称，从数字产业化发展来看，上海市数字产业化增加值超过1000亿元，且与地区产业结构密切相关。从产业数字化发展来看，上海市产业数字化增加值规模超过1万亿元，产业数字化占GDP比重最高，超过40%，已成为上海市驱动数字经济发展的主引擎。

推进城市数字化转型，主要任务是“三化”——经济数字化、生活数字化、治理数字化。在经济数字化中，要推进数字产业化、产业数字化，推动要素重构，形成经济发展“新模式”，加快建成国际数字经济网络的重要枢纽。

“十四五”期间，上海要把数字牵引作为推动高质量发展的强劲动力，充分发挥作为超大城市在海量数据、市场规模和应用场景的优势，着力推动经济社会全面数字化转型。

中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘功润表示，按照上海的数字经济发展体量，尤其是对于在线经济产业发展的最新布局而言，60%的目标是完全能超预期实现的。

此外，在集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业“十四五”要努力实现产业规模倍增的同时，新的六大产业集群也将脱颖而出。

根据《纲要》，在传承、创新和提升既有优势产业中，上海要重点打造六大重点产业集群，分别是电子信息、生命健康、汽车、高端装备、新材料、现代消费品。

比如，以新能源、智能网联为方向提升汽车产业特色优势和规模，到2025年本地新能源汽车产值占汽车行业比重达到35%以上，实现自动驾驶特定场景商业化运营试点，引导车企向全方位移动出行产品和服务综合供应商转型。

上海张江文化控股有限公司总经理陆晓炜对第一财经记者表示，不管是三大先导产业，还是六大重点产业，“这些都是上海对国家战略的一种回应”。

上海也提出，重点是要加快形成战略性新兴产业引领与传统产业数字化转型相互促进、先进制造业与现代服务业深度融合的高端产业集群，努力保持制造业占全市生产总值比重基本稳定、持续增强核心竞争力。

强化开放枢纽门户功能

在2020年已经如期实现基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心目标的基础上，《纲要》提出，“十四五”时期，要加快建设能级更高的国际经济、金融、贸易、航运中心。

这就需要上海着力强化开放窗口、枢纽节点、门户联通功能，率先基本形成更高水平开放型经济新体制。推动浦东新区打造社会主义现代化建设引领区将成为重要的抓手。

上海市市长龚正在1月27日下午举行的上海市政府记者招待会上表示，推动浦东高水平改革开放，重中之重是按照党中央支持浦东打造社会主义现代化建设引领区的决策部署，推动一系列首创性、引领性改革开放事项落地。

龚正表示，特别是要在“两特三中心一保障”上下更大功夫。“两特”，就是特殊经济功能区、特殊综合保税区，要对标高标准国际经贸规则，探索高水平制度型开放。“三中心”，就是国际科技创新中心、国际金融中心，还有新提出的国际消费中心，浦东都要成为核心承载区。

比如，自主创新方面，要放大张江科学城扩区效应，加快疏通基础研究、应用基础研究和产业化双向链接的快车道；金融开放方面，要探索发展人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务，建设国际金融资产交易平台等。

“一保障”，就是要建立完善的法律保障体系，有关安排正在推进中。

推动浦东高水平改革开放，需要更好发挥自贸试验区和临港新片区试验田作用。《纲要》提出，要积极把握区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)签署等带来的机遇，深化构建与国际通行规则相衔接的制度体系，加快建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

比如，要聚焦“五个重要”深化临港新片区制度创新，在风险可控前提下大胆闯、大胆试、自主改，努力实现投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、数据跨境流动安全有序。

在崔卫杰看来，作为改革开放新高地，临港新片区、自贸试验区可以将自身建设与RCEP、中欧投资协定的生效实施相结合，推动相关开放措施率先落地实施，发挥好示范带动作用。

同时，一些相关软性义务也可以在这里先行先试。“RCEP有超过200项软性义务，这将成为我国优化营商环境、推动制度型开放的重要方向，临港新片区、自贸试验区可以将软性义务作为内部硬约束，争取以试点方式先行推进实施。”

在1月29日商务部召开的2020年商务工作及运行情况专题发布会上，商务部外资司司长宗长青表示，2021年商务部将推动RCEP、中欧投资协定落地生效，促进国际贸易投资自由化便利化，营造良好外部环境。

崔卫杰也建议说，浦东要争取先行先试更多高标准经贸规则。特别是着眼于中国积极考虑加入《跨太平洋伙伴全面进展协定》（CPTPP），可以争取将CPTPP有关规则在临港新片区、自贸试验区先行先试，为加入CPTPP或商谈更高水平自贸协定试验规则，打造国际高标准经贸规则先行先试区。(记者缪琦、金叶子对本文亦有贡献)