文/ 顾鸿儒

上海正在开启一场新的城市变革。

1月24日，上海市十五届人大五次会议开幕。上海市长龚正在政府工作报告中提出，未来五年，上海将加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇打造成“独立的综合性节点城市”。

有学者指出，与之前的城市副中心、卫星城不同，上海即将打造的5个新城是相对独立的城市，是与中心城区并驾齐驱的城市群，突破了单中心的城市框架。

作为中国人口最多的超大规模城市，上海的城市建设和管理具有风向标的意义。舆论认为，“独立的综合性节点城市”理念的提出和落地，将深刻影响上海乃至全国其他城市未来的空间格局。

破解城市发展的不平衡、不充分问题

嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇是离上海中心城区较远的5个区，它们彼此相邻，构成了一个环绕在中心城区南面的半环。

赛迪顾问城市经济研究中心主任王高翔在接受中国新闻周刊采访时表示，上海提出建设5个新城，重点解决的是两个结构性问题，即市中心负载过高与全市资源承载能力过低的问题和上海承担多个使命的城市功能与存量空间密度较高的问题。

据最新统计，上海全市的人口密度为3823人/平方公里，中心城区的人口密度则高达2万人/平方公里，是外围城区的20～30倍。

“虽然上海市总体人口密度并不算高，仅相当于巴黎和伦敦的60%，但是其内部存在着结构性问题，即中心城区密度偏高，外围城区承载能力偏低。这在一定程度上影响了上海市经济总量和世界级影响力的建立。”王高翔说。

面对日益拥挤的中心城区，选择郊区开发建设卫星城，这是世界城市历史发展的基本轨迹。为了解决城市空间发展的问题，上海历史上很早就探索了卫星城的建设，2001年还专门启动了“一城九镇”为标志的城镇建设。

但过去新区或卫星城建设，更多承载的是为中心城区疏散人口的功能，独立性不足，附属性质比较明显。结果就是，中心城区依旧是中心城区，郊区依然是边缘而附属的郊区，中心城区与其他城区之间的差距依然显著。

在解释上海此举时，上海市委书记李强特别强调，五大新城要“从根本上改变城郊发展洼地的状态”“不是再造几个热点区域、重点板块，更是破解整座城市发展的不平衡、不充分问题”。

上海交通大学特聘教授陆铭在接受中国新闻周刊采访时表示，“作为超大城市，上海需要拓展经济发展空间，促进产业集聚，缓解人口和土地的约束，突破思维上的发展局限。”

他认为，上海之所以选择这5个区域建设新城，主要是因为这些新城的地理位置处在都市圈范围之内，相对来说开发强度比较低、发展空间比较大。与此同时，该区域在过去的发展中积累了一些自己的产业特色。比如嘉定的汽车产业、奉贤的大学城等。

事实上，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇早就在上海都市圈的规划范围之内。中国城市设计规划研究院上海分院院长孙娟对中国新闻周刊说，在“1+5”发展理念提出以前，这些地方已经是相对独立的节点城市。

她认为，5个新城位于上海都市圈的第二圈层，存在一定的“容量”。它们的建设将缓解中心城区人口和产业的压力，有利于构建多中心城市的格局。

5个新城不会成为“睡城”

5个新城未来将如何发展？

上海市长龚正介绍说，上海将按照独立的综合性节点城市定位，制定加快推进新城规划建设实施意见和行动方案。

“‘独立’，是指一个经济独立的城市。这与郊区有很大的区别。郊区缺少自身完整的公共服务体系，在产城融合中，只承担居住这部分功能，人们在市中心工作，在郊区居住，这中间有着严重的职住分离问题。‘综合性’，是指产业和居住并存。城市有综合性功能配套，将工作与居住连为一体，解决职住分离。”陆铭对中国新闻周刊说。

在孙娟看来，“独立”和“综合性”的融合，是新城建设3.0时代的一个符号。

她对中国新闻周刊表示，“上海并不希望5座城市成为‘卧城’，而是希望它们成为综合地区，发挥辐射作用，新城建设3.0时代开启后，单一功能已经难以支撑节点城市继续发展。”

据悉，上海市打算从三方面入手。

第一，尽快启动新城规划编制和建设导则制定。第二，注重提升新城产业链的引领地位，加快品牌化企业的培育，支持符合功能定位的重大项目和头部企业的引入集聚。第三，积极推动城乡产业融合创新，中心城区全面布局“五型经济”，侧重产业的高端化和高级化；新城侧重制造业和创新型、流量型经济，做大产业增量，形成产业互补，打造长三角制造业标杆。

陆铭认为，未来5个新城的发展首先将集聚更多的人口，将有更多的产业发展空间，而每个新城也将形成一批自己的特色发展产业，并且围绕着一些核心的大企业，形成辐射，带动其他中小企业和相关的制造业、服务业产业体系，新城在经济意义上其实就是一个相对独立的城市。而公共服务和基础设施也应该按照它所容纳的人口去配置。

他建议，上海在郊区建设新城的过程中应该在规划上考虑设置更加快速的轨道交通。如果能在一小时的时间内连接周边的新城和中心城区，就可以提高整个城市的运转效率和宜居程度。

很多学者都提到，5个新城建设必须考虑好职住平衡。此前，中国建了太多的“睡城”。不少城市的城市副中心、卫星城、郊区新城等新城建设，将工作与生活严重割裂，城市的活力大大降低。

上海交通大学中国城市治理研究院教授韩志明认为，新城建设是破解长期以来困扰中心城区与郊区关系的重要路径，是超大规模城市谋求内生式发展的新篇章。

此外，陆铭还建议，在5个新城的建设中，应尽量避免老模式。“例如，在中国新城建设中普遍采取较宽马路的模式，这不利于提升城市的活跃度。可以学习新加坡的道路设计，其人车分离、宽度设定都宜于行走。所以上海五城，街道不宜太宽，再配上综合型社区，可以提升密度，增加城市活力。”

新的长三角增长极

对于未来5个新城的建设，上海市长龚正指出，和原来的卫星城和单纯的郊区新城不同，新城是独立的综合性的节点城市，同时要放在长三角世界级的城市群中进行考量。

据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，上海大都市圈范围明确为上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山共9个城市。上海承担着打造长三角世界级城市群、与周边8个城市“完成空间协同规划”的使命。

“长三角走向一体化，它需要一个龙头城市，上海责无旁贷。上海拓展经济空间，对整个长三角都是有利的。例如，上海临港引进特斯拉，就形成了强大的汽车产业链，这个产业链会渗透到长三角一体化的其他城市里。上海聚集产业，形成的产业链将辐射到其他城市，形成相互促进、相互带动的作用，进一步提升以上海为龙头的长三角城市群的国际竞争力。”陆铭说。

他表示，“以前，上海中心城区与江浙等地之间存在发展洼地，也就是嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等地，发展甚至不如昆山。未来，这些洼地将通过增加产业和人口，产生新增长点，这些新增长点产生辐射作用，促进上海与周边城市一体化发展。”

完成一体化，轨道交通是基础。上海中心城区与江浙等周边城市之间，需要关键的运输节点。孙娟认为，在长三角领域，单个城市的交通建设都相当成熟，但城际之间的交通网络却有所欠缺。

她认为，“上海5城”未来可以承担城际枢纽的角色，完成上海与周边城市的快速对流，提升长三角分工效益。“成为城际网络的交通枢纽，会让5个新城的发展与昆山、太仓有所区别，形成真正的区域竞争力。”